La santé, l'éducation et la protection sociale sont les piliers de l'État providence, et les communautés sont les administrations chargées de les assurer. Mais les ressources fournies par le système de financement régional, sous le feu des projecteurs en raison de la récente proposition de réforme du gouvernement, couvrent à peine les dépenses associées à ces prestations de base dans toutes les communautés. Au cours de la dernière année pour laquelle des données sont disponibles, 2023, le modèle a couvert 99,6 % de ce que les gouvernements régionaux ont déboursé cette année-là pour ces politiques. Dans certains territoires, le taux de couverture était plus faible, Murcie (86,6 %) et la Communauté valencienne étant les plus en retard (90,95 %). Dans d'autres, comme en Cantabrie, le pourcentage dépasse de loin la moyenne.
Ces résultats, préparés en comparant les dépenses consacrées aux services publics fondamentaux avec la dernière liquidation du système de financement (à des pouvoirs homogènes), n'impliquent pas toujours et automatiquement une pénurie ou un excès de ressources, même si dans certains cas ils coïncident avec une communauté bien ou mal financée. Ils ne reflètent pas non plus la qualité des services, mais plutôt quelle partie des dépenses effectives réalisées par les communautés dans ces domaines – sans pouvoir évaluer s'il s'agit du niveau optimal – peut potentiellement être couverte avec les fonds que chaque territoire reçoit du système de financement.
« Il y a au moins trois facteurs à prendre en compte : le volume des ressources, l'efficacité des dépenses et les décisions politiques. C'est-à-dire combien chaque communauté décide d'allouer aux services publics fondamentaux », énumère Diego Martínez López, professeur à l'Université Pablo de Olavide de Séville. « Par exemple, certaines communautés parviennent à financer une partie importante de leurs dépenses en services publics fondamentaux grâce au système de financement, non pas parce que cela les favorise, mais parce qu'elles sont peut-être plus efficaces », réfléchit le chercheur du centre d'études Fedea.
Dans le cas de Murcie et de la Communauté valencienne, il existe un lien entre le faible taux de couverture qu'elles présentent et ce qu'elles reçoivent du système de financement, car ce sont les territoires les plus mal traités par le modèle. Ángel de la Fuente, directeur de la Fedea, précise cependant que le meilleur indicateur pour savoir si une autonomie est bien ou mal financée est son taux de financement effectif par habitant ajusté (pour le même effort fiscal), et non combien de services publics peuvent être couverts avec les ressources du système. « Les dépenses réelles sont une décision politique qui dépend des préférences, ainsi que des besoins », décompose-t-il. « Par exemple, si l'on regarde le taux de couverture calculé, Madrid et la Catalogne semblent se trouver dans des situations très différentes, mais ce n'est pas le cas en termes de générosité de leur financement. Au contraire, elles ont des préférences différentes : la Catalogne préfère dépenser plus pour les services de base et les paie en partie en augmentant les impôts et en partie par l'endettement, et Madrid préfère dépenser moins et baisser un peu ses impôts. »
La santé, l'éducation et la protection sociale représentent les deux tiers de toutes les dépenses régionales, et le système de financement représente l'essentiel des ressources des communautés – qui disposent également de revenus propres, de transferts conditionnels de l'État ou d'aides européennes. Mais les territoires ne sont pas tenus par la loi de consacrer tout ce qu’ils reçoivent du système à ces politiques ; On ne voit même pas qu’ils réservent un pourcentage fixe de leurs ressources aux services publics essentiels. Ils sont libres d’allouer à ces postes – et aux autres – les montants qu’ils choisissent librement, quelles que soient les allocations du système de financement. « Nous devons respecter la capacité de décision des communautés, c'est pourquoi elles sont autonomes », souligne De la Fuente. « Cela n'aurait aucun sens de les forcer tous à faire la même chose. »
Cependant, « le système de financement actuel a été conçu pour renforcer l'État-providence et devrait couvrir au moins toutes les dépenses consacrées aux services publics fondamentaux », souligne Juan Pérez, chercheur à l'Institut valencien de recherches économiques (IVIE). Il explique que cette conclusion est implicite dans le modèle lui-même, qui nivelle jusqu'à 75 % de la capacité fiscale entre les communautés, « ce qui est le poids qu'avaient les services publics fondamentaux lors de la conception du système actuel, en 2009 ».
Le système de financement fonctionne à travers un pool où les communautés mettent une partie des recettes fiscales générées sur leur territoire (les principales proviennent de l'impôt sur le revenu des personnes physiques, de la TVA et des impôts spéciaux), en plus de recevoir des contributions de l'État. Ce panier est ensuite réparti entre les territoires – selon un schéma de financement élaboré – dans le but que les services publics de base aient un niveau similaire dans tout le pays. Et comme toutes les autonomies n’ont pas la même puissance économique, le modèle procède dans sa première phase à un « nivellement » partiel, de 75 %, pour compenser une partie de ces différences.
Ce sac n'est pas réparé. Elle varie chaque année en fonction de l'évolution de l'économie : elle croît dans les périodes fastes et se contracte dans les périodes difficiles, car les revenus dont elle dépend ont tendance à être déprimés. Les années de pandémie étaient un cas à part. Les revenus n’ont pas chuté, mais les dépenses publiques ont grimpé en flèche pour faire face à l’urgence, réduisant ainsi le taux de couverture des services de base dans l’ensemble du système. Ce manque de financement a cependant été compensé par les transferts extraordinaires que les communautés ont reçus, avec plus de 15 milliards en 2020 et plus de 12 mille en 2021.
La proposition présentée par le gouvernement pour reformuler le système, une réforme attendue depuis plus de 10 ans, injecterait 21 milliards supplémentaires dans le système, augmentant ainsi le taux de couverture. « Ce serait plus d'argent pour les communautés et moins pour l'État », souligne De la Fuente. « Il n'est pas clair que cela soit nécessairement une bonne chose. Il n'existe pas de moyen objectif de mesurer les besoins de dépenses des différents territoires ou des différentes administrations. L'idéal serait de distribuer entre eux, plus que de l'argent, des outils fiscaux, pour que chacun demande à ses électeurs les ressources dont il a besoin, même si cette solution devient compliquée lorsqu'il existe de grandes différences de revenus. »
Autonomie
Une approche complémentaire consiste à analyser combien chaque communauté dépense par habitant pour les services publics de base. Cette analyse aboutit à des résultats qui, à première vue, peuvent paraître paradoxaux. Les dépenses de la Communauté valencienne et de Castille-La Manche, toutes deux sous-financées, sont proches de la moyenne ; Murcie se classe même au-dessus. Madrid, avec un financement proche de la moyenne, est en revanche le territoire qui alloue le moins par habitant à la santé, à l'éducation et à la protection sociale, selon une étude d'Ivie.
« Madrid décide de consacrer des dépenses inférieures à la moyenne aux services publics fondamentaux et offre en échange des réductions d'impôts à ses citoyens. Dans l'impôt régional sur le revenu, elle a cessé de payer 1 740 millions d'euros. [en 2023]», illustre Pérez, qui rappelle que les données de la liquidation du système de financement ne prennent pas en compte les augmentations ou diminutions des taux d'imposition exercées par les communautés dans l'exercice de leur autonomie.
L'Andalousie se situe également au bas de l'échelle des dépenses par habitant en services publics fondamentaux, ce qui lui permet d'avoir un taux de couverture moyen, même si elle fait partie du groupe des communautés sous-financées. La Catalogne, quant à elle, affiche des dépenses par habitant supérieures à la moyenne en matière de santé, d'éducation et de protection sociale, et les financements qu'elle reçoit en termes réglementaires ne couvrent pas entièrement ces dépenses.
En revanche, des régions très bien financées, comme la Cantabrie ou les Îles Canaries – si l’on considère leur régime spécial – « même si les dépenses en services de base par habitant ajusté sont bien supérieures à la moyenne, elles disposent encore de ressources pour d’autres politiques », conclut Pérez.
