Peu de discussions sur l’Espagne génèrent autant de bruit et de lectures contradictoires que l’écart salarial entre l’emploi public et privé. En moyenne, les administrations publiques récompensent mieux le travail que les entreprises privées, une différence qui répond avant tout aux qualifications spécifiques de leurs salariés. Les travailleurs publics à temps plein gagnent en moyenne 3 232 euros bruts par mois en 12 versements (métrique utilisée à des fins de comparaison), 1 050 euros de plus que ceux du secteur privé, selon les dernières données disponibles de l'Enquête sur la population active de l'INE, correspondant à 2024. Et l'augmentation salariale convenue cette semaine pour trois millions d'employés publics entre le gouvernement et les syndicats, de 11% jusqu'en 2028, vise à approfondir le fossé.
Au-delà de la comparaison avec le secteur privé, l'écart est également perçu dans un autre domaine : au sein même de l'Administration. Les dernières données officielles, publiées cette semaine, montrent que les différences salariales entre les organismes publics sont très importantes. Les ministères, les communautés autonomes, les municipalités et les entreprises publiques ont des structures de rémunération très différentes, les fonctionnaires de même niveau percevant des montants différents selon l'organisation ou le territoire dans lequel ils travaillent.
Les travailleurs du secteur public sont concentrés dans les tranches de salaires moyennes et élevées, tandis que ceux des entreprises privées prédominent dans les salaires les plus bas. Ceci s'observe à travers les déciles de revenus, une méthode statistique qui divise la population salariée en 10 parts égales en fonction de leur pouvoir d'achat. Comme le montre le graphique suivant, dans les déciles inférieurs, la majorité des travailleurs appartiennent, de loin, au secteur privé, tandis que le poids du public est négligeable. La raison, explique Manuel Hidalgo, professeur d'économie à l'Université Pablo de Olavide et chercheur à EsadeEcPol, est que le secteur public emploie majoritairement du personnel hautement qualifié : agents de santé, enseignants, chercheurs, techniciens ou personnel administratif spécialisé.
La plupart d'entre eux exigent des diplômes intermédiaires ou supérieurs, des oppositions qui filtrent les candidats et des carrières professionnelles qui cumulent trois ans, des compléments et de l'ancienneté. De son côté, poursuit le chercheur, l'économie privée continue d'avoir un poids très élevé dans des secteurs caractérisés par de bas salaires, comme l'hôtellerie, le commerce de détail ou les services. Autrement dit, de ce point de vue, ce n’est pas que des salaires exorbitants sont perçus sous l’égide du secteur public, mais plutôt que le marché du travail espagnol est très polarisé et que le secteur privé a un poids prédominant dans la partie inférieure des salaires.
L’écart moyen ne doit cependant pas être interprété comme une preuve que le secteur public paie systématiquement plus que le secteur privé pour des caractéristiques similaires. « Un écart raisonnablement stable est observé au fil du temps en ce qui concerne les salaires moyens, mais il s'explique en grande partie par des niveaux plus élevés de qualification, de stabilité et d'ancienneté dans le secteur public », explique Nacho Álvarez, professeur d'économie appliquée à l'Université autonome de Madrid. « Si la comparaison est faite à caractéristiques égales, cet écart est réduit. »
Álvarez rappelle également que l'hétérogénéité interne du secteur privé est bien plus grande que celle du secteur public. À un extrême, quelque 2,5 millions de travailleurs gagnent environ le salaire minimum interprofessionnel (SMI) ; Dans l'autre, des activités comme l'énergie, la finance, la technologie ou la santé affichent des salaires moyens bien supérieurs à ceux de l'Administration. Cela se reflète clairement dans les déciles de revenus les plus élevés du graphique précédent : lorsque l’on atteint les tranches supérieures, le poids du secteur privé augmente fortement, car là sont concentrés les salaires les plus élevés du pays, bien au-dessus des plafonds salariaux du secteur public. Le public garantit un plancher relativement élevé qui empêche la présence de salariés appartenant aux déciles les plus pauvres, mais ses limites empêchent la concurrence avec les élites les mieux payées du marché.
Concernant l'accord signé cette semaine entre le gouvernement et les syndicats, Álvarez introduit une réflexion supplémentaire : « Les augmentations de salaire dans le secteur public finissent par rayonner sur le reste de l'économie et marquent les négociations de nombreux accords, également privés », explique-t-il.
Trois millions de salariés, et de plus en plus
En Espagne, il y a plus de trois millions de fonctionnaires, et six sur dix sont des femmes. Concernant la relation de travail, la moitié, soit plus de 1,6 million, sont des fonctionnaires de carrière (54%). Le reste est réparti entre le personnel de main-d'œuvre (20%) et les autres types de contrats (26%). Ce groupe comprend les forces et organismes de carrière, statutaires, militaires et de sécurité, les fonctionnaires intérimaires, le personnel ouvriers, le personnel temporaire et le personnel d'encadrement qui travaillent pour une administration (qu'elle soit étatique, régionale ou locale).
Le groupe le plus important, près de deux millions, travaille pour les communautés autonomes (62,7%), et le reste est réparti entre les employés de l'administration locale (19,6%) et ceux du secteur public de l'État (17,7%). Le graphique suivant montre la proportion actuelle entre les différents groupes de travailleurs et donne des indices sur qui ils sont. Par exemple, la majorité des travailleurs régionaux sont des personnels de santé du système national de santé et des enseignants non universitaires, soit deux groupes de 700 000 travailleurs chacun. En effet, la santé et l'éducation, les deux plus grandes sources d'emploi public, relèvent de la responsabilité des communautés.
Les employés du secteur public constituent un syndicat en pleine croissance. Au cours de la seule dernière décennie, il a augmenté de 21 %, selon le dernier rapport. Le nombre d'employés de l'administration locale et nationale est resté plus ou moins stable, autour d'un demi-million, au cours des 20 dernières années. La plus grande poussée a cependant eu lieu parmi les employés régionaux, qui sont passés de 1,2 million en 2002 à 1,4 million en 2016. Actuellement, ils dépassent 1,9 million. Un changement de méthodologie en 2023 a commencé à considérer les travailleurs en formation comme des fonctionnaires, mais la tendance à la croissance est néanmoins claire.
L'emploi public englobe tellement de types de professions que le groupe est très hétérogène. En effet, il existe des différences notables selon l'administration pour laquelle on travaille ou même au sein d'une même catégorie, pour travailler dans un endroit ou un autre en Espagne.
Les écarts entre les administrations
L’une des différences qui dérange le plus les fonctionnaires est la différence de salaire selon l’employeur. « L'Administration générale de l'État paie ses travailleurs bien en dessous de celui de la grande majorité des communautés et entités locales », résume la secrétaire nationale de négociation de la CSIF, Milagros Dorronzoro. Les statistiques officielles confirment le saut notable entre le fait d'être fonctionnaire d'une administration ou d'une autre. Cette semaine, le ministère de la Fonction publique a publié les données sur les salaires des fonctionnaires des communautés autonomes et des entités locales, une base de données qui permet de préciser les salaires des travailleurs du secteur de l'administration générale, même si elle ne rend pas compte des émoluments des fonctionnaires de l'État.
Pour tous les sous-groupes, les salaires moyens les plus élevés correspondent aux conseils provinciaux et provinciaux, aux conseils et aux conseils insulaires. Ils gagnent généralement entre 4 et 8 % de plus qu'un fonctionnaire municipal et entre 14 et 23 % de plus qu'un fonctionnaire régional.
Ces disparités s'expliquent par la conception même des rémunérations et par la capacité de manœuvre dont dispose chaque Administration. Miriam Pinillos est responsable des politiques et de la fonction publique de la Fédération des services aux citoyens de CC OO. Il précise que la structure de rémunération des fonctionnaires comprend un salaire de base, un complément de destination et un troisième complément d'emploi spécifique. L'assiette est incluse dans les Budgets chaque année et est la même pour toutes les Administrations. « La destination a des gammes en fonction de chaque groupe professionnel, et c'est là que commencent les variations entre un sous-secteur et un autre. » Cependant, « la lacune fondamentale réside dans l'effectif, où les administrations disposent de la plus grande marge de manœuvre ».
Selon les estimations du CSIF, les fonctionnaires de l'État gagnent en moyenne environ 8 700 euros de moins par an que dans les organismes équivalents des communautés autonomes. Dans l'effectif, la différence est d'environ 7 400 euros. C'est pourquoi le syndicat exige que la Fonction publique reprenne les négociations pour la mise en place d'un fonds supplémentaire afin de mettre fin aux divergences.
Plus de 10 000 euros de différence par an
Cependant, rappelle Pinillos, les contrastes ne se situent pas seulement entre les administrations, mais aussi au sein de celles-ci. Les données de rémunération publiées par l'intermédiaire de l'Information Salaire pour les Postes Administratifs (ISPA) mettent en évidence les énormes différences entre le salaire de base des fonctionnaires régionaux : du salaire annuel brut moyen de 29.000 euros pour un fonctionnaire d'Estrémadure à 42.000 euros pour un madrilène. Et cela exclut les Basques et les Navarrais, que le ministère n'inclut pas dans les mêmes tableaux en raison de leurs particularités.
Si l'on regarde par catégories, le ministère conclut qu'en moyenne, un fonctionnaire régional A1 (comme un inspecteur de l'éducation ou de la santé, ou un technicien supérieur) gagne 49 600 euros. A2 (comme un travailleur social ou un enseignant), 36 400. La C1 (administrative) empoche 30 800 euros et la C2 (auxiliaire), 23 400 euros. C'est en moyenne, car les différences territoriales sont notables. Un haut fonctionnaire madrilène, par exemple, gagne en moyenne près de 64 000 euros par an, soit environ 25 000 euros de plus qu'un autre d'Estrémadure. L'écart entre l'A2 est similaire : environ 45 000 euros aux Canaries et environ 30 000 en Estrémadure.
Les associations de fonctionnaires sont très critiques à l'égard des déséquilibres entre et au sein des administrations. C'est le cas d'Ana Ercoreca, présidente du Syndicat des inspecteurs du travail et de la sécurité sociale et porte-parole de la Fedeca, la fédération qui regroupe des hauts fonctionnaires (A1), comme des inspecteurs du Trésor, des avocats ou des ingénieurs de l'État, entre autres. « Si pour les salariés, la rémunération doit être similaire à travail et valeur égale, il devrait en être de même dans l'Administration », souligne-t-il. «Il se passe des choses que, si elles se produisaient dans le secteur privé, nous devrions sanctionner», ironise l'inspecteur du travail.
D’autres groupes comme Gestha, le syndicat des techniciens du Trésor (en l’occurrence A2), dénoncent une « répartition artificielle en sous-groupes » au sein de l’Administration de l’État et réclament un groupe A sans distinctions qui leur permette, entre autres aspects, de progresser salarialement.
Problème en vue : les départs à la retraite dans le secteur public de l'État
À ces déséquilibres salariaux s’ajoute un problème pressant dans les années à venir, celui des départs à la retraite. Le groupe des fonctionnaires au service de l'Administration de l'Etat ne voit pas la retraite très loin : l'âge moyen avoisine les 50 ans. Selon les données, plus de la moitié des travailleurs ont 50 ans ou plus, tandis que ceux de moins de 40 ans représentent à peine 21 %.
Le ministère de la Fonction publique se prépare déjà à une « perte massive de troupes ». Dans sa dernière étude sur le vieillissement du personnel, où elle analyse la carrière et le corps permanent de la fonction publique de l'administration de l'État, elle expose un fait inquiétant : dans seulement 10 ans, la moitié du personnel aura pris sa retraite.
