L’Ukraine et la Russie négocient un hypothétique accord pour mettre fin à la guerre sous les auspices des États-Unis. Il existe un plan de paix que chaque camp modifie selon ses intérêts depuis novembre dernier. L'Ukraine a indiqué dans le document, dans le cadre des garanties de ses alliés de protéger et de reconstruire le pays, que l'Union européenne l'accepterait comme membre en 2027. Volodymyr Zelensky, le président ukrainien, a laissé entendre le 25 janvier que son adhésion à l'UE l'année prochaine était déjà convenue. Le chancelier allemand Friedrich Merz a pris sur lui ce mercredi de prévenir que cela était impossible.
Tôt ou tard, cela devait arriver. L’UE n’est pas à la table des négociations pour mettre fin à la guerre en Ukraine et cette absence a fini par créer un problème. Le rôle principal revient au président des États-Unis, Donald Trump, que les deux ennemis de la guerre voient comme un acteur qui n'épouse personne et qu'il faut conquérir. Bruxelles et les principaux dirigeants européens sont consultés par Kiev et Washington, mais l'Europe n'est pas au rendez-vous des négociations. Zelensky en a profité pour faire pression sur l'UE : le plan de paix doit inclure l'entrée dans la famille européenne et immédiatement. La réalité, cependant, va dans d’autres directions.
Zelensky a déclaré le 25 janvier que parmi les garanties de sécurité « convenues à 100 % et seulement en attente de signature » figurait l'engagement européen d'intégrer l'Ukraine dans l'UE en 2027. Les soi-disant « garanties de sécurité » sont les mesures que les alliés de l'Ukraine prennent pour protéger ce pays en cas de nouvelle invasion russe. Les garanties de sécurité sont militaires, mais aussi politiques et économiques. L’adhésion expresse à l’UE est la plus importante, selon Zelensky.
« Notre objectif est 2027, et que le document [el hipotético tratado de paz] « Nous voulons une date précise dans notre traité pour la fin de la guerre afin que toutes les parties adhèrent à ces accords, y compris l'agresseur », a-t-il poursuivi. Le président a supposé que l'Ukraine serait déjà « techniquement » prête à adhérer à l'UE à ce moment-là.
Zelensky et les dirigeants des puissances européennes entretiennent des contacts réguliers pour convenir d’une sorte de position commune dans les négociations avec la Russie et les États-Unis. Washington exhorte l’UE à assumer la responsabilité d’incorporer expressément le pays envahi et la partie ukrainienne semble tenir cela pour acquis. Jusqu'à ce que la chancelière allemande déclare haut et fort : « Une adhésion le 1er janvier 2027 est hors de question. Ce n'est pas possible. Sur ce long chemin, nous parviendrons peu à peu à rapprocher l'Ukraine de l'Union européenne, c'est toujours possible ; mais une adhésion aussi rapide n'est tout simplement pas réalisable. »
Les propos de Merz ont été prononcés lors d'une réunion de la coalition gouvernementale formée par son parti, les chrétiens-démocrates (CDU, plus le parti frère bavarois CSU) et les sociaux-démocrates (SPD). La chancelière a rappelé que tous les pays candidats à l'adhésion à l'UE doivent respecter les soi-disant critères d'adhésion énoncés en 1993 lors du Conseil européen de Copenhague. L'Ukraine est candidate formelle depuis 2022 et attend que le Conseil européen approuve à l'unanimité (27 pays le composent) le début des négociations des six blocs thématiques qui composent le traité d'adhésion. La Commission européenne l'a recommandé.
Zelensky a assuré que son gouvernement serait prêt au milieu de cette année à négocier tous les aspects de l'adhésion et qu'en 2027, le pays serait prêt à répondre aux exigences. Merz n’est pas le seul à en être sceptique. Le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères, Xavier Bettel, a également été direct jeudi dans des déclarations aux médias ukrainiens : « J'ai entendu le président Zelensky dire que l'Ukraine devait en devenir membre l'année prochaine. Je lui ai répété à plusieurs reprises de ne pas nous lancer d'ultimatums, ce n'est pas bon pour leurs intérêts. »
En décembre dernier, l’Ukraine a rendu publique pour la première fois sa version du plan de paix qu’elle négocie avec les États-Unis et la Russie. Il fixe l'entrée dans l'UE au 1er janvier 2027. La commissaire chargée de l'élargissement, Marta Kos, a confirmé que l'appartenance à la famille européenne « est le point d'ancrage politique des garanties de sécurité » pour l'Ukraine, mais a demandé de ne pas fixer de dates : « Ce n'est pas le moment de spéculer ».
La Commission européenne, dirigée par Ursula von der Leyen, s'est révélée être une alliée de premier ordre des intérêts ukrainiens, mais les prévisions les plus optimistes du président sont une éventuelle adhésion à partir de 2030.
Bettel a réitéré que les critères de Copenhague doivent être remplis et que l'Ukraine en est loin. Le ministre luxembourgeois a rappelé que d'autres mécanismes d'intégration partielle peuvent être appliqués. L'ancien chef de la diplomatie européenne Josep Borrell a expliqué à plusieurs reprises à EL PAÍS que l'intégration de l'Ukraine dans l'UE devait être différente, par étapes. Cela signifie, comme l'a expliqué un membre de la délégation ukrainienne au forum de Davos en janvier dernier, que l'Ukraine bénéficie progressivement d'avantages communautaires, mais sans droit de vote.
La question est particulièrement sensible en Ukraine. « Avant de faire ce genre de déclarations [las palabras de Merz] »Il y a des questions qui devraient être discutées à huis clos, car les menaces qui pèsent sur l'Europe sont très grandes, qu'elles viennent de la Russie, de la Chine ou des États-Unis », ajoute Hanna Hopko, présidente de l'ANTS, un centre dédié au développement politique et à l'intégration ukrainienne en Europe. « L'Ukraine est l'armée de l'Europe, et maintenant que nous ne pouvons plus compter sur les Etats-Unis, c'est encore plus vrai. »
« L'intégration de l'Ukraine dans l'UE ne peut pas être normale, chapitre par chapitre, car l'Ukraine assure la sécurité. Sans l'Ukraine dans l'UE, le risque de guerre est plus grand », explique Leo Litra, expert au Conseil européen des relations étrangères (ECFR).
« La pression de Zelensky pour 2027 est une manœuvre de relations publiques », estime Hopko. « Les Ukrainiens sont déjà habitués aux doutes européens, c'est pourquoi nous préférons que Merz, plutôt que de faire ce genre de déclarations, approuve la fourniture de missiles à longue portée Taurus. » Berlin ne laisse pas libre cours au transfert de cette arme vers l’Ukraine de peur qu’elle ne soit utilisée contre le territoire russe.
La colère européenne
Litra voit trois raisons dans les propos énergiques de Merz : la première est la politique nationale, qui contient le vote potentiel des partis pro-russes. La deuxième raison est « la grande colère suscitée dans de nombreuses capitales européennes parce que l’avenir de l’UE se négocie sans elle », explique ce politologue à propos des négociations de paix entre l’Ukraine, la Russie et les États-Unis. « Ce qui s'est passé montre que la coordination entre Kiev et l'UE n'est pas très bonne », ajoute-t-il.
La troisième raison est pécuniaire : l’intégration de l’Ukraine dans l’UE signifierait que des pays comme la France ou l’Espagne perdraient les subventions agricoles européennes (40 % du budget communautaire) ou que des pays comme la Roumanie cesseraient de recevoir des fonds de cohésion et deviendraient contributeurs nets. Selon Litra, cela dépasse les déficits ukrainiens soulignés par Bruxelles, comme dans la lutte contre la corruption, les déséquilibres du pouvoir politique et judiciaire ou la protection des minorités nationales comme celle de la Russie. Hopko souligne que l’on ne peut pas reprocher à l’Ukraine de ne pas mettre en œuvre toutes les réformes possibles alors qu’elle mène une guerre pour sa survie.
Zelensky et la Commission européenne se cachent derrière l’opposition hongroise comme principal obstacle à l’adhésion. Le Premier ministre hongrois et principal allié de la Russie en Europe, Viktor Orbán, est le porte-drapeau de l'opposition à l'Ukraine. Litra cite les déclarations de Kos aux médias le 29 janvier, dans lesquelles elle a déclaré que « de nombreux États membres souhaitent voir l'Ukraine dans l'UE » le plus rapidement possible. Mais ce n’est pas le cas de tous, et pas seulement de la Hongrie. Une telle décision doit être prise à l'unanimité, a rappelé Kos. Hopko prévoit que plusieurs gouvernements voudront décider de leur position par référendum.
Le président de l’ANTS comprend la crainte de nombreux membres de l’UE que l’intégration à plein régime de l’Ukraine ne déclenche des forces eurosceptiques radicales. Litra estime que c'est précisément pour cette raison que plus la décision sera prise tôt, mieux ce sera pour les partis pro-européens qui disposent de la majorité au Parlement européen et dans des pays comme l'Allemagne ou l'Espagne.
